政协佛山市委员会常委会议关于

借力乡村振兴推动我市高质量发展的建议案

（2018年9月26日市政协十二届六次常委会议通过）

为推动乡村振兴战略落到实处，以农村全面振兴推动我市高质量发展，今年3月至8月，市政协组成专题调研组，在去年村级工业园调研成果的基础上，继续开展“深调研”活动，探索具有佛山特色的乡村振兴之路，形成了《借力乡村振兴推动我市高质量发展——关于“实施乡村振兴战略”专题调研报告》。9月6日，市政协召开十二届八次主席会议进行审议讨论，在此基础上，9月26日，市政协召开十二届六次常委会议，对此进行专题议政。

会议充分肯定调研组深入细致的调研工作及其调研成果。会议认为，改革开放以来，我市在加快政府主导下的工业化和城市化发展的同时，更是大力鼓励和支持广大农村向工业化、城市化加快转变，形成了我市独特的农村发展格局：我市农村是形态多样的农村、是比较富裕的农村、是民营经济集聚和产业多元化的农村、是具有独特传统文化底蕴的农村，同时也是“一言难尽”的农村。目前，我市农村发展的问题主要集中在：发展不平衡的问题、土地问题、生态环境和安全问题、基础设施和公共服务问题及投入问题等。

会议认为，我市实施乡村振兴战略既要立足于我市农村的实际，解决农村发展中存在的突出矛盾和问题，又要符合我市工业化、城市化发展的大趋势，坚持城乡融合发展，走有佛山特色的乡村振兴之路。破解城乡矛盾，消除城乡隔阂是城乡融合发展的关键，而乡村振兴是最佳解决方案，是实现城乡高质量发展的重要手段。

会议提出，“选好班子，找准路子，老百姓就会过上好日子”，这是市内外地区共同的乡村振兴成功经验。找准乡村振兴的路子十分重要，要根据不同类型农村的实际情况，以及其在全市发展规划中的功能定位来谋划乡村振兴。在坚持分类施策方面提出以下建议：

一、城中村应通过加快城市化实现乡村振兴。城中村实际上已经成为我市城镇的组成部分，我们应该顺势而为，要按照城市形象、空间布局的要求来规划农村，要以城市对产业发展的要求来发展农村，要以城市的基础设施和基本公共服务标准来配套好农村，加快其城市化进程。要进一步加大“三旧改造”的力度，一是要解决当前“三旧改造”用地用于开发房地产较多，用于产业发展的较少的问题，大力发展都市型产业；二是要解决“三旧改造”碎片化问题，大力鼓励连片改造、整村改造，以改变我市城市形象差、城中村基础设施建设和基本公共服务落后的问题。

二、城边村应通过新型工业化实现乡村振兴。城边村是我市重要的制造业基地，是我市未来最重要的产业发展空间，要通过重构产业体系、走新型工业化的道路来实现城边村乡村振兴。具体要抓好5大提升工程：一是规划提升。按照城乡融合发展和“多规合一”的要求，科学制定农村的空间、产业、基础设施、生态环境、村庄建设、公共服务设施等详细规划。二是园区提升。淘汰一批规模偏小、无法整合的园区，并通过土地整合，使之实现连片开发建设；加大村级工业园的基础设施建设投入力度，使之与城镇、核心工业园连城一体互联互通；打造一批高端的产业载体，提高村级工业园对先进产业的吸引力。三是整治水平提升。打造一批特色产业园区，彻底解决我市优势传统产业今后的生存和发展问题及环境污染问题；加大农村生态环境、安全生产、环境卫生、村容村貌的治理力度；逐步推行“一镇一园区”的管理方式，实现产业园区管理一体化。四是产业水平提升。树立“大招商、招大商”的理念，由政府主导村级工业园的招商引资工作，改变过去农村自主发展、自主招商的村级工业园发展模式。五是生态环境提升。充分利用现有的山、水、林、田、湖用地，并及时对淘汰的村级工业园复耕复绿，打造高质量的生态系统，使这类农村成为既产业兴旺、农村富裕又环境优美的幸福、美丽村庄。

三、城郊村应通过绿色生态优先发展实现乡村振兴。城郊村是我市最重要的绿色生态功能区，要建立制度，加大对山水林田湖等生态资源的保护力度，通过整治、修复、改造、绿化、美化等措施提升生态品质，使其不再受到破坏；要坚定走绿色优质的农业发展道路，发展绿色、健康、安全、高值农业；要制订激励政策，鼓励村集体和村民连片整合土地，实现农用地集约、规模化经营，解决农村土地利用过于分散的问题；要充分挖掘农村优质的生态、农业和闲置资源，拓宽产业发展空间，大力发展食品加工、健康旅游、文化创意、养老、民宿等产业，让生态红利得到进一步释放；要加大农村基础设施建设和公共服务的投入，逐步缩小城乡差距和距离。

同时强调，无论以哪种形式实现乡村振兴，都必须首先加强对岭南水乡风貌、古村落、古建筑、传统文化的保护和修复，这是实现乡村振兴的一个重要前提。

会议指出，过去，我们全市上下以“敢为人先”，“摸着石头过河”的改革创新精神，开创了我市农村发展的新道路。在新时代，面对农村发展中更复杂、更深层次的矛盾，更要以改革创新为突破口，打开我市乡村振兴新局面。在改革创新方面提出以下建议：

一、创新农村发展的机制，增强农村持续发展的动力。发展动力不足，是当前制约农村发展的首要问题，以农村自主发展的方式，已经远远不能适应乡村振兴的更新、更高的要求。从近年我市村级工业园整治提升的经验可以证明，政府的参与程度与村级工业园整治提升的质量有着最紧密的关系。只有充分发挥政府、农村和市场的作用，以“政府+农村+市场”为主的方式形成良性互动，才能共同推动农村的持续发展。政府既要加大投入，尤其是基础设施、公共服务等前期投入，又要在规划、产业发展、土地整合、招商引资等工作中起主导和引领作用，各级政府着眼于在城市、产业、生态环境、治理等提升中获得长远利益，尽可能把短期利益让利给农村和市场；要充分发挥农村的主体地位作用，兼顾村集体和村民的短期和长期利益的需求，助力他们实现对美好生活的向往；要充分发挥市场的作用，通过打造良好的投资和营商环境，吸引更多的高端产业和高端要素流入农村，并让他们有利可图，这才是长久之计。

二、创新农村集体资产的增值渠道，挖掘农村收入不断增长的潜力。收入问题是广大农村老百姓最关心、看得最重的问题，而土地收益是我市农村收入的重要来源，如何提高土地利用的效益，是解决农村收入不断增长的关键。一是要向集约利用土地要效益。要改变我市农村土地利用过于分散的局面，通过政策激励、补偿、置换、地票交易等方式连片整合、开发、利用。只有这样，才有利于产业的集聚、规模经营，有利于减少基础设施、公共服务以及管理运营的投入成本，有利于提升治理水平。二是向土地利用空间要效益。我市的村级工业园土地利用率普遍较低，顺德平均容积率为0.8，南海区只有0.49。要鼓励建设高端产业载体，鼓励企业“上楼”向“空中”发展。三是向土地利用方式创新要效益。通过国有土地和集体土地混合开发的模式提高土地利用效益。一方面，可以根据国有土地经济价值高的特点，驱动市场的力量进行混合开发，南海区大沥广佛商贸城就是一个成功的例子；另一方面，可以根据国有土地能吸引优质项目的特点，通过优质项目带动周边集体土地利用效益的提升，一汽-大众汽车城就是成功的例子。四是向土地使用制度改革要效益。农村的土地使用制度是制约我市农村发展的“先天缺陷”，是造成我市农村产业低端，土地利用效益低的一个重要原因。农村的土地制度“活”，则农村发展“活”。我市在集体建设用地使用制度改革方面成果显著，但也有不足之处：一是成果转化慢，集体建设用地入市改革成果还未向全市推广；二是改革步子不够大，针对性还不够强，特别是在坚守“房地产底线”的前提下，放宽集体土地用途限制方面，还有很多的探索空间。比如，过去上级部门是不容许用集体建设用地建公租房的，但我们作为试点地区，如能及早争取上级的支持，进行这方面的改革探索，既可以为政府节约大量资金和国有土地资源，又可以为农村创造新的发展空间。又比如，我们还可以在农村集体土地作价入股、合作经营等方面进行更大胆的改革探索。

三、创新农村发展利益共享机制，增强全市农村发展的合力。发展不平衡是我市农村发展的主要问题。在乡村振兴中，每一条村都在城市的发展战略中承担着不同的角色和任务，由于其角色和任务不同，产生的经济效益差别会很大，所以，要建立农村发展利益共享机制，让所有农村都能享受到它们参与整个城市发展带来的红利，形成全市农村错位发展、互动发展、共享发展的合力。一是要加大市级财政的统筹和支持力度。我市的发展后进村，往往承担着全市生态环境保护的重担，其之所以后进，首先是基础设施和基本公共服务方面的落后。要解决这个问题，单靠这些镇、区的财力是解决不了的，也不公平，必须全市统筹，重点帮扶，才能解决它们的发展和生活环境问题，让它们赶上全市农村发展的步伐。二是建立产业保护区发展的扶持机制。我市南海区、顺德区在划定产业保护区后又面临新的矛盾，主要是被划入与未被划入的农村之间产生新的利益不平衡。为此要尽快建立利益共享机制，未被划入产业保护区的村级工业园如果要转为房地产用地，其土地收益要保留部分，用来支持保护区内村级工业园发展。三是建立生态补偿制度。不能让农民饿着肚子去搞生态，要建立科学的生态补偿制度，以调动广大农村的生态环境保护、发展绿色优质农业的积极性和自觉性，这也是解决发展不平衡的重要举措。我市在这方面工作滞后于很多先进城市，采取措施也不够科学合理，如经济林转公益林补偿偏低且为一次性补偿，禁养区养殖场搬迁导致村集体收益大幅下降、农村意见很大等。应借鉴深圳的做法，其对大鹏新区1.6万原村民实施“货币补偿到人”政策，每人每月1000元，实施9年累计发放补助资金13.5亿元。我们也要有此决心和工作力度，让有生态保护和发展绿色优质农业任务的农村老百姓，首先享受到生态发展的红利。

四、创新农村治理体制，提高全市农村的管治能力。当今农村出现的环境污染、安全生产、无牌无证、违法建设等问题突出，究其原因，很重要是农村治理出现了问题。在完善农村基层组织建设的这个首要问题基础上，还要在几个方面下功夫：一是夯实法治基础。我市许多农村给人的第一印象是“乱”——乱排放、乱建设、乱经营、乱停放等乱象不在少数，其根源在于有法不依、执法不严。要夯实农村的法治基础，首先是要治“乱”，要通过加大对农村违法、违规行为的打击力度，树立法治在农村治理中的权威，让农村广大企业和群众认识到，只有依法、守法才是正道。二是完善治理体制。当前农村基层组织普遍抱怨需管理的事务太多，部分工作原属于协助政府管理的，却以层层压实责任为名，农村基层组织反而变成直接管理者和责任人，但实际上许多事情是管不了、管不住、管不好的，同时，本属自身范围的事务却没有精力去管，结果是两头不讨好。要推动事权改革，聚焦主体工作，规范农村考核评比活动，清理农村工作机构和牌子，精简各类台账等，持续推进农村减负。要重点完善农村资产管理监督机制，避免出现“改造一批项目，倒下一批干部”的问题。三是构建共建共治共享社会治理新格局。村民参与度低是农村社会治理的突出问题，只有充分调动和鼓励农村广大村民参与治理的积极性，才能真正实现农村有效治理。在这方面我市有些地方探索出好经验，如禅城紫南村在依法的前提下，制定村规民约，对村民自建房实行限高、限租的规定，得到了村民的共同响应，共同遵守。

会议最后明确提出，乡村振兴可以成为我市开启高质量发展的新空间的“金钥匙”。只要路子正确，我市乡村振兴既可以解决农村存在的突出矛盾和问题，实现我市农村可持续健康发展，又可以为全市提供创新发展空间、生态提升空间、优质生活空间。当前，市委、市政府作出打造“一环创新圈”，高水平规划、高标准建设三龙湾高端创新集聚区的战略部署，其实施必将对佛山市打造面向全球的国家制造业创新中心，提升我市在粤港澳大湾区的地位，实现我市高质量发展带来深远影响。但是必须清楚认识到实施的难度很大。无论是三龙湾或是佛山“一环”周边都不是原来的狮山，更不是原来的松山湖，它基本上就是城镇和乡村的建成区，三龙湾土地开发强度达54%，佛山“一环”周边的开发强度也应该远超全市平均开发强度（38%），基本上已无新的发展空间可以利用。唯有利用现有空间，这个空间就是与城镇和政府的核心工业园、科技园形成“梅花间竹”布局的广大农村，这里有大量的低效用地和可挖潜的生态空间。然而，要打开这个空间，如果能采用过去大征大拆的方式，当然更好，但可能难度会很大、时间会很长、代价会很高。我们要另谋他径，可以通过城乡融合、创新发展为理念的乡村振兴去开启高质量发展的新空间，同时让广大农村更富裕、更幸福。走这条路径，农村可能会更接受、时间会更节省、代价会更低，并且同样可以实现我们的发展目标。