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(市长督办案)关于推进我市轨道交通建设发展的建议(四案合并)

发布日期:2017-04-25 信息来源:市政协

内    容:

   随着城市化进程的加速,我国轨道交通的发展迎来了黄金期。佛山市第十二次党代会报告提出“紧紧把握我市轨道交通建设进入发展黄金期的机遇,以TOD模式引领城市开发,促进城市轨道建设,力争在5年内建成运营佛山地铁1、2、3、4、9、11、13号线和广州地铁7号线西延线,推进轨道交通加速成网”战略目标。轨道交通建设工程浩大、影响深广,为了顺利完成轨道交通建设,我们希望市委市政府及相关职能部门、建设单位掌握实情,提前预判,科学规划,扎实推进,以确保按时按质完成工作。

   一、我市轨道建设现状及规划情况分析

   (一)佛山是全国第一个拥有地铁的地级市,但目前只有一条线路地铁,轨道交通内部密度不够,不成网,需要更多类似于一环工程来连接五区资源;另外,对接广州和珠三角周边城市通达性较差。此外,还缺乏大型综合性交通枢纽。这些都与佛山在全国的经济地位不相符,而这些欠缺将会给佛山未来的发展带来很多不确定性,因此轨道交通建设对佛山未来发展的重要性不言而喻。

   (二)佛山远景城市轨道交通线网将由14条线路组成,长度约562公里,其中市域骨干线6条,市区加密线4条,外围补充线4条。这也意味着新一轮的地铁建设几乎贯通佛山东南西北。例如堪称佛山最长地铁线的3号线全长更达66.5公里,根据设计,佛山地铁3号线起自狮山东站,终点为顺德学院站,共设36座车站,为贯通佛山南北的主干线,未来将成为佛山轨道线网中的“南北大动脉”。而今年的城市地铁5个项目,总投资1075亿元,年度计划投资127亿元。

   (三)轨道站点的设置结合了佛山鲜明的制造业产业基础,是佛山轨道建设的一个显著特点。根据佛山公布的《佛山城市轨道交通建设规划(2017-2022年)》、《佛山“十三五”期末城市轨道交通规划图》和顺德、南海各镇街公布的轨道交通远景规划来看,轨道交通将覆盖佛山五区,且线路主要集中在禅城中心区、顺德北部片区以及南海等地。其中,北、陈村、容桂、狮山、大沥等制造业重镇将实现首通轨道交通。借助轨道交通,佛山的这些专业镇正朝着补齐第三产业短板的方向前进,同时也进一步推动佛山制造业走向外面的世界。

   (四)依托轨道建设,打造城市升值新引擎。轨道建设将形成一个系统性的整体,从而实现量变到质变的过程。一方面,地铁的开通改变了居民出行的时间和空间概念, <http://gb.corp.163.com/gb/legal.html>另一方面,地铁规划也在缩短内部距离,为佛山五区合力奠定基础。各区物理距离的缩小,将推动佛山城区的资源整合,有利于佛山现有城区内的产业结构、土地资源、人口分布等实现新的布局和规划。佛山此前各区较为分散,中心区的功能较为薄弱,而贯通五区的地铁将实现城市中心区辐射能力的大幅提升。

   二、我市轨道交通安全保护问题

  (一)轨道交通保护管理主责部门有待明确、社会保护意识相对浅淡

  轨道交通沿线外部作业建设项目类目多,归口部门多头设置,未明确牵头部门,缺乏有效的主责机制,可能出现相互推诿、消极怠工的现象。部分主管部门不严格执行《佛山市城市轨道交通管理办法》,造成上马的项目难以控制。与此同时,不同于北京、上海、广州、深圳等地,轨道交通已开通运营多年,社会各界认识深刻,我市尚处于轨道交通建设井喷的时代,运营线路尚少,社会各界对规划和尚未开始建设的线路保护工作,群众不理解、自身线路不稳定、法律依据不足等,困难较大。

  (二)执法力度不足,项目违规成本低

  主要问题:一是法律法规不健全,轨道交通保护无法可依,监管难度和力度有限;二是有规不依,没有相关的追责体制机制,违法违规的成本低;三是部分项目不按审查的方案实施,私自修改方案;四十个别大项目拒不执行相关规定要求,强行开工建设;五是部分业主未经许可擅自破坏轨道交通设施;六是部分项目不按规定上报方案私自开工。这些违规事件,造成了较大的资源浪费和建设成本浪费,但却尚未有实质性处罚,造成了不良的示范效应。

  (三)保护工作抓手弱,出现事故难以保障应急措施及时开展

   相关主管部门对轨道交通保护管理工作的认识程度不够,出现的违规建设情况时,由于市交通局缺乏对违规建设行为处理的执法手段和执法权。更有甚者,外部作业建设单位擅自变更报审图纸,而不经过轨道交通保护部门审批,造成轨道交通规划线路走廊被侵占和影响建成轨道交通结构安全的严重后果。目前多数违规事件是通过行政审批流程处理,从而出现审批流程长,存在相关部门互相推诿,执行不力现象。

   (四)技术层面不够完善

   当前,我市轨道交通安全保护工作在技术层面所面临的主要问题是缺乏科学有效的手段现场判断“保护区”范围,现场仍采用传统的办法,难以准确判断施工建设项目与轨道交通隧道的距离,进而影响执法监管效率,存在影响轨道交通安全的风险。

   三、轨道交通建设与管理面临的人才短缺问题:

   (一)人才缺口大

   根据我市轨道交通建设的规模来测算,未来几年,我市轨道交通建设和管理的业主、建设、运营管理等各层次、各专业人才需求量约达到1.77万人,需求专业主要为机电、车辆、自动化、交通、土建、通讯和企业管理等多个方面。而目前我市各专业的人才存量比较少、专业类别也少,但人才的需求量很大,无论是人才的数量还是质量,缺口都相当大。

   (二)人才不稳定

   由于全国正处于轨道交通大建设的时代,截至目前为止,全国有43个城市的轨道交通建设规划获得了国家的批复,规划总里程达到了约8600公里,国内平均基本配置标准是55~65人/千米,按照较低标准60人/千米来计算,未来轨道交通建设高潮的约8年内全国各类轨道建设与管理人才需求达到了近52万人之多。而目前全国开设城市轨道交通类相关专业的本科院校只有不到20所,每年毕业生约0.3万人左右,另外职业性质的大中专院校74所,每年毕业生约2.2万人左右,两者合计约2.5万人,不到需求量的40%,而在北上广深这些一线城市已经出现轨道建设管理人才外流的情况了。我市作为大规模进行轨道交通建设的城市,轨道交通人才面临着需求大、供应少、流动性较强等问题,人才不稳定正成为影响我市轨道交通建设的突出问题。

   (三)人才层次不匹配

   对轨道交通建设与运营管理方面来说,需要高、中和基层各个层次的人才,其大概比例是:20%、30%、50%,而目前我国相关院校培养的人才层次却是呈现出高端缺、中间层少、基层弱的局面,即本科及研究生层次的人才偏少,职业大中专类的人才不足且培养的针对性不够。目前,我市轨道交通人才的引进主要是高端为主,也处于人才层次科学合理的匹配性不强的状态。

   (四)人才培养非本地化

   由于本地院校缺乏轨道交通相关专业的设置,因此,近几年来,市铁投集团等相关企业的人才招聘都主要是靠去省外的上海同济大学、上海交通大学、兰州交通大学等铁路院校中招聘、录用轨道交通建设类专业技术人才,这样的做法是人才引进容易,但是却也产生了不少明显缺点,即:成本高、效率低、稳定性差。不少外地人才来我市工作一段时间,在积累一定工作经验后就离职去其他收入更高或者更靠近家乡的城市去就业了,引进得快,流动得也快,容易导致我市相关企业变成了培养成熟人才的“基地”,人才不能为我所有、所用。

办    法:

   一、我市轨道交通建设科学规划资金的建议

   (一)市政府加大全市轨道交通规划建设力度,促进全市轨道交通一张网的尽快形成。抓住我国城市轨道交通进入快速发展时期的这个机遇,把我市的城市轨道交通建设成资源节约型、环境友好型、技术创新型和安全便捷型的新型城市轨道交通。而建设者和管理者当前的首要任务是做好规划、设计、设备、车辆制造、施工、运营等工作。一方面轨道交通周边的土地利用规划应与交通容量相协调,以交通需求和供给大致相等作为规划目标。通过结合TOD模式和交通需求预测,优选出合理的站点和周围土地的利用方案。另一方面,根据客流预测数据确定采用何种客运交通系统模式,是地铁还是轻轨,并选定线路走向和车站数量,明确工程总规模。其次,要确定工程和设备的技术标准,既要考虑到与国内现行标准制式相一致,也要考虑到与国际上先进技术标准相呼应,从而确定技术成熟而实用的机电设备和车辆。轨道交通站点要与其他公共交通有良好的接驳和衔接,以乘客无缝换乘为目标进行设计,提高轨道线路的客流量,从而达到缓解交通压力的目的。

   (二)加强轨道沿线的土地规划控制。轨道交通要实现可持续发展,必须与大规模的土地一、二级开发捆绑才是可行之道,因此,对轨道沿线土地控制是十分有必要的。在我市已明确轨道交通建设资金主要由各区承担和轨道沿线站点TOD综合开发由各区主导的前提下,建议由区作为主体来对轨道沿线用地规划进行控制,进行轨道与土地捆绑开发和经营,实现土地资源的有序开发,从而保障轨道交通的健康、可持续发展。

   (三)拓展融资模式,逐步改变职能和运作方式。一是设立轨道发展专项资金,切实保障轨道建设资金需要。二是制定轨道专项资金管理办法等配套政策文件,从制度上保障和加强轨道建设资金管理,保证资金合理、有效使用,提高投资效益。三是改变政府主导的投融资模式,引入市场机制和商业化运作模式,充分利用轨道交通所带来的周边房地产价值提升,采用适当的利益分配方法,将轨道交通带来的外部效益和社会效益转化为内部效益。轨道交通虽然有建设、运营费用高的不利因素,但其具有很强的城市发展引导性和人口集聚性,通过将轨道交通与常规交通、商业、市政建设一体化,创造整体效益最大化。充分利用轨道交通的运输功能,使轨道沿线成为城市发展的主轴线,促进车站周边的发展,高效利用城市有限的土地资源。

   (四)加强风险控制,降低成本,提高投资收益。风险与成本控制是一对矛盾统一体,不计成本的建设将造成不必要的经济损失,过分地追求低成本必将加大项目的建成风险,因此,在融资方案的设计中,应考虑以稳定可靠的资金方案为基础,在确保项目资金不出现断链的基础上,采取各种可能的手段努力降低融资成本,减轻运营成本负担,提高投资收益。为此,城市轨道交通建设的融资方案,应是一个具有初始状态和目标状态的动态组合方案,随着环境的变化,风险的变化而进行动态调整的方案。

   二、轨道交通安全保护的建议

   (一)进一步提高认识,加强领导,重视我市轨道交通保护管理工作,按照政府主导、社会参与、明确职责、形成合力、长远规划、分步实施、点面结合、讲求实效的工作原则。对于相关主管部门应充分落实“谁许可、谁监督、谁负责”的工作原则,并从市政府层面配套出台相应的问责机制,对于因审批监管不当而影响轨道交通设施安全或轨道交通建设无法顺利实施的情况,对责任人及责任单位进行相应的惩戒。

  (二)建立健全以市级层面主导的轨道交通项目与其它市政项目沟通协调机制,统筹推进全市各项基础设施建设工作,及时协调明确具体的实施方案,建设时序等问题。一方面,建议成立专门的轨道交通安全保护机构,负责全市轨道交通安全保护的统筹协调工作,同时赋予其行政处罚权,有效提高执法效率,做到执法必严;另一方面,加强轨道交通安全保护机构与市、区两级规划、国土、建设、交通及城管执法等部门之间的联动,涉及轨道沿线保护区的建设工程,在报建上必须征求轨道交通安全保护机构的意见,施工过程接受轨道交通安全保护机构的监督。

  (三)加强对外部作业单位的监管:

  1.将征求轨道经营单位的意见纳入行政许可(从项目修详规至竣工验收)的前置条件,明确征求意见的阶段,即项目修建性详细规划阶段、工程规划许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段;推行轨道交通外部作业项目“轨道交通保护结案制度”,严格把控外部作业单位按照报审方案实施轨道交通保护措施,同意后方可竣工验收;

   2.对轨道交通设施有重大影响的外部作业项目,外部作业单位需聘请第三方监控单位向轨道交通方报送必要的监测数据,并需报送该项目的实施是否按照报审方案、工法、施工安排等实施,当发生紧急抢险事件时,第一时间做出必要的行动;

  3.对轨道交通设施有重大影响的外部作业项目,应向轨道经营单位缴纳一定数额的安全保证金(须政府主管部门明确)。

   (四)加快轨道交通保护立法工作,引导、预防和强制外部作业单位严格按照程序开展轨道交通保护工作。充分调研相关主管部门及运营单位关于轨道交通安全保护的现状及存在的问题,对我市现行《办法》进行修订,明确运营阶段及处于规划、建设阶段的轨道交通工程的保护工作,重点明确相关部门的职责,建立追责制度,并建议将《办法》上升为地方性法规,实现轨道交通安全保护工作有法可依,解决协调难度大、政策落实难的问题。规范并明确行政审批人员、执法人员的职责;明确违规项目的处理流程、处罚标准;落实保证金及结案等制度,以此从法规的高度进一步提高认识、加强监管、增加抓手,切实规范我市轨道交通保护管理工作。设立相应的诚信机制,约束和规范外部作业单位的职业操守。

   (五)利用信息化手段,进一步提升轨道交通安全保护工作效率。当前,我市轨道交通安全保护工作在技术层面所面临的主要问题是缺乏科学有效的手段现场判断“保护区”范围,现场仍采用传统的办法,难以准确判断施工建设项目与轨道交通隧道的距离,进而影响执法监管效率,存在影响轨道交通安全的风险。因此,建议结合移动互联网、GIS及GNSS定位技术,通过课题研究及试点的方式开展轨道交通安全保护相关信息化平台建设工作,并将轨道交通控制保护区范围内相关建(构)筑物基础、地下管线、地质勘探等资料整理入库,实现轨道交通安全保护智能化监督管理的目标。

 (六)加大宣传力度,营造轨道交通安全保护浓厚氛围。由于政策宣传力度不够,村民自建房侵入轨道交通控制保护区的案例屡见不鲜,因此,建议加大关于城市轨道交通安全的宣传力度,针对城市轨道交通控制保护区制作专门宣传材料,在控制保护区及其周边做好宣传工作,使人们认识到控制保护区内安全影响因素的潜在危害,提高全民对城市轨道交通安全重要性的认识,同时也使各部门和单位在工作中充分考虑城市轨道交通安全。

   三、我市关于轨道交通人才培养的建议

   (一)建立市级轨道交通人才培养协调机制

   我市应由市级教育主管部门牵头,联合市发改、交通、财政、铁投集团和相关院校等单位成立市级校企合作办学协调领导小组,由市级相关领导任组长,统一协调轨道交通人才教育培养工作安排、筹划资金投入、专业教师人才引进、各层次人才的合理梯次培养和校企全面合作办学等事宜,并具体负责与佛科院、佛职院和顺职院等院校和其他层次的职业技校协调,共同制定匹配各个层次轨道交通人才的培养机制,如培养规划、教学大纲、课程设置、实验室建设、定向培养人才方案和推进其他相关工作等。

   (二)尽快制定本地化培养轨道交通人才规划

   我市目前拥有佛山科学技术学院1所全日制本科院校(已有硕士点)、佛山市职业技术学院和顺德职业技术学院等2所职业大专院校和若干所中专职业学校,应该说,我市本身的教育资源是比较好的,但是,这些相关院校设置与轨道交通建设和运营管理相关的专业并不多,而且针对性不强,因此,应该尽快按照我市轨道交通建设规划和建设实施计划,制定我市轨道交通建设和管理人才培养的整体规划,按照轨道交通建设和管理的中、高端不同层次的人才匹配需求比例,分别对上述我市三家本地高等院校的相关专业设置、办学规模、学科建设和层级匹配等各个方面进行整体的建设规划,整合教学资源、引进学科人才、全面协调发展支撑我市轨道交通建设与运营管理。

   (三)强化本地院校轨道交通人才的培养力度

   本地高等院校是培养我市轨道交通建设和运营管理人才的基地,为了实现上述目标,应该有针对性地对相关专业的设置进行优化,把专业师资队伍建设摆在学校相关建设的突出位置,以实施人才工程为抓手,以高层次人才培养和引进为重点,围绕轨道专业的相关学科建设,加大专业教师引进力度,加强教师人才队伍建设。使相关师资队伍不断壮大,结构不断优化,整体素质不断提高,高层次人才数量稳步增长,极大地推动我市各类院校轨道交通学科建设、人才培养和科学研究。学校以人才队伍建设为根本和出发点,围绕人才引进与培养,统一安排、集中使用各类资源。市财政应该安排专门的轨道交通专业学科建设资金,按照我市各层次院校的特点,在教学条件、课程设置、专业实验室和教师队伍建设等方面进行大力度和持续的投入。

   (四)加强轨道交通企业与院校的全面合作

   轨道交通企业与院校开展全面合作,强力参与地铁人才的培养,是首要的解决人才问题的方法。如北京地铁的主要合作伙伴是北京交通职业技术学院,京港地铁的合作院校则是北京交通学校,而上海地铁的合作学校包括上海城市轨道学院、上海交通职教集团等。我市完全可以效仿北京和上海等地的成功经验,依托本地院校,培养自己的轨道交通建设人才。

   轨道交通企业在校企合作中要介入人才培养的全过程,应承担起以下四大责任:一是定培养标准,即企业首先对工作岗位进行分析,并将相关的工作标准和要求传递给院校;二是定教材,企业组织行业内专家,以人才培养标准为蓝本,编写出对应实际工作任务的教材;三是在师资上进行支持,企业可抽调有一定技术职称的技术或管理人员参与教学;四是指导实训过程,由企业派出经验丰富的工程技术人员在实训环节直接参与指导学生。在具体的人才培养路径上,对轨道交通运营人才可主要采用"3+1(或2+1)校企合作"的培养方式。对轨道交通运营一线操作型专业技术人才可采用"3+1(或2+1)校企合作"的培养模式。主要做法如下:一是根据轨道项目建设进度,与市内相关院校确定校企合作模式(包括订单培养、委托培养、定向培养、联合办学、共建培训基地等),在院校读一至三年,到企业实训一年,在校期间学生按照上述 "校企合作"培养的模式,即轨道企业与运营成熟的同类企业或供应厂商等达成合作,通过培训项目采购、共建培养基地、跟岗实地实习、现场辅导等方式,对校企合作学生进行深度岗前培养。这样,就避免了通常的大(专)院校毕业生人才培养以理论为主,缺乏实操经验,存在与实际需求相脱节的风险,毕业到企业工作后,还需要进行较长时间岗前培训的问题。

   (五)定向招收本地生源,强化本地化人才培养机制

   为了应对轨道交通人才流动太频繁、各层次人才外流比例较高的情况,在招生时,就应该有计划地在我市定向招收相当规模的本地生源,这不仅能解决我市院校毕业生的就业问题,而且,还可以有效地实现人才的本地化,更有助于对人才的长期使用,使这些学生毕业后都尽可能成为扎根我市、长期稳定地为我市的轨道交通建设和运营管理服务的人才。具体做法可以采取定向招生、委托培养等的办法,优先录取本地生源,由企业和学生签订培养和就业意向合同,并向学生提供一定比例的奖学金或助学金,吸引优秀的本地生源报读轨道交通相关专业。